Das Land macht den Content, die Städte liefern die Hülle. Über 90 Prozent der Schulen in Deutschland werden von Kommunen getragen, die Länder stellen das lehrende Personal und bestimmen die Inhalte des Unterrichts. So sah – und sieht – die überkommene, aber auch immer wieder kritisch reflektierte Arbeitsteilung im Schulwesen aus. So ist sie auch in den Schulgesetzen der Länder niedergelegt. Die damit beschriebene „innere“ und „äußere“ Schulverwaltung ist in der Verwaltungssprache ein geprägter Dualismus, der als Grundlage einer klaren Aufgabenteilung im Bildungswesen gilt. Den Städten schreibt sie dabei lediglich eine funktional-dienende Rolle zu.